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黨的二十屆三中全會(huì)《決定》提出，加強(qiáng)地下綜合管廊建設(shè)和老舊管線(xiàn)改造升級(jí)，深化城市安全韌性提升行動(dòng)。城市更新過(guò)程中，韌性是衡量更新成果的重要指標(biāo)之一。為保障現(xiàn)代城市各類(lèi)要素有序流動(dòng)，燃?xì)狻⒐┡潘⒐帷㈦娏Α⑼ㄐ诺瘸鞘械叵鹿芫€(xiàn)發(fā)揮著基礎(chǔ)作用。
通過(guò)了解，我國(guó)城市地下管線(xiàn)不同程度地存在新舊管網(wǎng)預(yù)留空間不足、缺乏統(tǒng)一管理導(dǎo)致安全監(jiān)測(cè)預(yù)警機(jī)制有待完善等問(wèn)題。
前期未進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)劃，導(dǎo)致新舊管網(wǎng)預(yù)留空間不足
近年來(lái)，多地發(fā)生燃?xì)馐鹿剩斐扇藛T傷亡和財(cái)產(chǎn)損失，燃?xì)夤芫W(wǎng)安全成為社會(huì)高度關(guān)注的話(huà)題。與之相應(yīng)的，是部分地區(qū)燃?xì)夤芫W(wǎng)老化的事實(shí)。
“我住的是個(gè)建成已有30多年的老小區(qū)，上次管道大修還是十幾年前。去年挖路修暖氣管時(shí)，看到旁邊的燃?xì)夤鼙砻婵涌油萃荩瑵M(mǎn)是銹跡，接口處也老化得厲害，不少居民都怕管道漏氣。”青海湟源縣的秦繼業(yè)表達(dá)了自己的擔(dān)心。
燃?xì)夤芫W(wǎng)只是城市眾多地下管網(wǎng)之一。有專(zhuān)家表示，一方面，大多數(shù)城市最初的地下管網(wǎng)規(guī)劃設(shè)計(jì)缺乏前瞻性，加上檢修維護(hù)不到位，自然腐蝕下，管網(wǎng)老化較為嚴(yán)重；另一方面，隨著生活水平的提高，居民用電、用氣、用暖、供排水等需求逐年增加，管線(xiàn)運(yùn)行壓力增大，容易破損引發(fā)事故。
除了老舊管網(wǎng)，幾年前新建的管網(wǎng)有的地方仍忽視管網(wǎng)建設(shè)完成后使用期限要在四五十年以上的要求，規(guī)劃沒(méi)有預(yù)留足夠的發(fā)展空間，難以順應(yīng)城市快速發(fā)展的需要。
為解決上述問(wèn)題，不少城市探索建設(shè)地下管廊。然而，各地不同程度存在地下管廊“收費(fèi)難”和“入廊難”的問(wèn)題。湖北武漢市住房和城市更新局相關(guān)負(fù)責(zé)人坦言，對(duì)比規(guī)劃入廊管線(xiàn)的類(lèi)別和里程，目前武漢市管線(xiàn)入廊未達(dá)到預(yù)期目標(biāo)。地下管廊改變了傳統(tǒng)管線(xiàn)運(yùn)營(yíng)模式，傳統(tǒng)模式中，管線(xiàn)單位自行建設(shè)、自行維護(hù)，擁有敷設(shè)通道權(quán)屬；而新模式下，管線(xiàn)單位沒(méi)有敷設(shè)通道權(quán)屬，還需繳納較高的入廊費(fèi)和日常維護(hù)費(fèi)，入廊積極性普遍不高。而且已經(jīng)入廊的運(yùn)營(yíng)項(xiàng)目中，也有運(yùn)營(yíng)單位不愿繳納費(fèi)用。
地下管網(wǎng)涉及多部門(mén)，數(shù)據(jù)信息及管網(wǎng)資料不聯(lián)通
地下管廊建設(shè)運(yùn)營(yíng)是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，涉及城鄉(xiāng)建設(shè)、水務(wù)、城管、自然資源等多部門(mén)，供電、燃?xì)狻㈦娦诺榷喾健！坝捎陔娏Α⑼ㄐ诺裙芫€(xiàn)由國(guó)家相關(guān)部門(mén)和單位垂直管理，其建設(shè)改造方式、時(shí)間、投資和維護(hù)運(yùn)行等都由行業(yè)條線(xiàn)決定，地方政府和管線(xiàn)單位在建設(shè)時(shí)機(jī)、投資時(shí)序、入廊收費(fèi)等關(guān)鍵問(wèn)題上較難達(dá)成共識(shí)。”中國(guó)人民大學(xué)公共管理學(xué)院教授唐鈞說(shuō)，由于沒(méi)有明確的投入回報(bào)方式和預(yù)期，市場(chǎng)力量參與積極性不高，也制約了城市地下綜合管廊建設(shè)的推進(jìn)和推廣。
同樣，湖南邵陽(yáng)市市民鄧忠林來(lái)信表示，窨井蓋為何總成為平整路面上的坑？究其原委，窨井分別歸屬排水、供水、電力、通信、燃?xì)狻⑹姓榷鄠€(gè)部門(mén)，如要集中施工較難協(xié)調(diào)。
唐鈞也指出，地下管網(wǎng)分屬多個(gè)部門(mén)，各部門(mén)對(duì)于建設(shè)計(jì)劃、工程實(shí)施、運(yùn)行維護(hù)等方面缺乏統(tǒng)一規(guī)劃，規(guī)劃建設(shè)、管網(wǎng)鋪設(shè)、“破路”“破綠”施工等數(shù)據(jù)無(wú)法實(shí)現(xiàn)整合共享，重復(fù)投資、重復(fù)建設(shè)、重復(fù)開(kāi)挖現(xiàn)象多，也就導(dǎo)致了群眾反映較多的“拉鏈路”問(wèn)題。
我國(guó)目前約70%城市的地下管線(xiàn)沒(méi)有系統(tǒng)的基礎(chǔ)性城建檔案資料，地下管線(xiàn)分布不清的狀況普遍存在。據(jù)同濟(jì)大學(xué)土木工程學(xué)院助理教授喬永康介紹，不少城市，特別是西部城市、北方城市很多管網(wǎng)由企業(yè)運(yùn)營(yíng)管理，企業(yè)更新改造意識(shí)不強(qiáng)，資金投入不夠，部分管網(wǎng)由于建設(shè)年代久遠(yuǎn)、圖紙資料缺失、數(shù)據(jù)不完整、權(quán)屬不清晰，導(dǎo)致改造施工進(jìn)展困難。尤其是老城區(qū)道路較窄，地下管路復(fù)雜，施工對(duì)居民生產(chǎn)生活影響較大，短期內(nèi)無(wú)法大面積開(kāi)展，只能逐年分步推進(jìn)實(shí)施，這就導(dǎo)致申請(qǐng)中央補(bǔ)助資金比較困難，地方財(cái)政負(fù)擔(dān)沉重。
多數(shù)城市現(xiàn)有地下專(zhuān)業(yè)管網(wǎng)的資料都以圖紙、圖表等形式記錄保存，采用人工管理方式。“這導(dǎo)致安全信息不準(zhǔn)確、不充分，檔案保存分散，資料缺失。而且一些城市地下管線(xiàn)的建設(shè)和改造工程完成后，管線(xiàn)信息也未能實(shí)現(xiàn)同步更新，導(dǎo)致信息資料在實(shí)際中難以被應(yīng)用。”喬永康說(shuō)。這些問(wèn)題為地下管廊在線(xiàn)監(jiān)測(cè)、建設(shè)智慧城市帶來(lái)諸多困難。
此外，湖南長(zhǎng)沙市住房和城鄉(xiāng)建設(shè)局有關(guān)負(fù)責(zé)人表示，部分地下管網(wǎng)技術(shù)規(guī)范、實(shí)施標(biāo)準(zhǔn)、保障措施等沒(méi)有統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，致使各部門(mén)在實(shí)踐中的做法不一。管網(wǎng)監(jiān)管也存在落實(shí)不到位的情況，如在實(shí)踐中一些地方?jīng)]有按照“誰(shuí)投資、誰(shuí)建設(shè)、誰(shuí)受益”的原則加強(qiáng)對(duì)地下管網(wǎng)的監(jiān)督管理。此外，地下管網(wǎng)的安全監(jiān)測(cè)預(yù)警也未能完全滿(mǎn)足現(xiàn)實(shí)需求，地下管網(wǎng)數(shù)字化監(jiān)控系統(tǒng)建設(shè)相對(duì)滯后，智能化監(jiān)管水平仍有待提高。
建議新老城區(qū)分類(lèi)施策，完善城市規(guī)劃管理和建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)
要想搞好城市更新，提升城市韌性，統(tǒng)一規(guī)劃不能少，要明白更新方向在哪里、著力點(diǎn)在哪里。
公共服務(wù)設(shè)施存在哪些短板、慢行體系建構(gòu)堵點(diǎn)在哪、哪些內(nèi)澇積水點(diǎn)久治不愈……遼寧沈陽(yáng)市為城市“體檢”細(xì)化了26個(gè)治理方向。“我們通過(guò)整合城市自體檢、第三方體檢、社會(huì)滿(mǎn)意度調(diào)查結(jié)論，形成年度城市問(wèn)題清單和治理建議清單，之后有針對(duì)性地進(jìn)行‘體檢’結(jié)果轉(zhuǎn)化，聚焦城市病癥，推動(dòng)城市更新項(xiàng)目生成。”沈陽(yáng)市城鄉(xiāng)建設(shè)局有關(guān)負(fù)責(zé)人介紹。
具體到城市韌性方面，老城區(qū)、新城區(qū)分類(lèi)施策。該負(fù)責(zé)人表示，針對(duì)老城區(qū)，通過(guò)摸排各種管線(xiàn)現(xiàn)狀，整合路徑資源，隨著道路的修繕或?qū)ｍ?xiàng)工程建設(shè)對(duì)管線(xiàn)交叉復(fù)雜的區(qū)域統(tǒng)一進(jìn)行整改，降低相互沖突的安全風(fēng)險(xiǎn)；針對(duì)新城區(qū)，在城市規(guī)劃建設(shè)前，綜合考慮各種管線(xiàn)需求，合理規(guī)劃布局或統(tǒng)一建設(shè)綜合管網(wǎng)，并盡可能在城市建設(shè)發(fā)展過(guò)程中一次性建成，避免后續(xù)各種管線(xiàn)隨意布置或重復(fù)性開(kāi)挖破壞市容市貌。
“比如城市供排水管網(wǎng)問(wèn)題，不僅與裝備、技術(shù)、資金有關(guān)系，還與政府的整體統(tǒng)籌規(guī)劃有直接關(guān)系。先完善政府層面的頂層設(shè)計(jì)，將供排水管網(wǎng)規(guī)劃到位，再解決后續(xù)管網(wǎng)的完善、維護(hù)、運(yùn)營(yíng)等問(wèn)題。”沈陽(yáng)市水務(wù)局排水管理處處長(zhǎng)唐明星建議，成立由住建、自然資源部門(mén)牽頭，電力、水務(wù)、燃?xì)獾认嚓P(guān)部門(mén)和管線(xiàn)權(quán)屬單位及轄區(qū)政府共同參與的規(guī)劃建設(shè)管理體制。
一些城市多雨易澇，可將建設(shè)海綿城市作為提升韌性的抓手。湖北宜城市讀者鄭穎來(lái)信指出，城市因雨發(fā)生內(nèi)澇，除了瞬時(shí)雨量過(guò)大，還與城市規(guī)劃及建設(shè)過(guò)程中并未充分考慮洪澇災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)有關(guān)。以排水系統(tǒng)為例，眾多城市雖然在“年年挖，年年建”，但排水系統(tǒng)設(shè)計(jì)建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)低，設(shè)施維護(hù)更新不及時(shí)，老化損毀嚴(yán)重。建議在城市規(guī)劃時(shí)，充分考慮極端天氣發(fā)生的可能性，將韌性城市思維貫穿規(guī)劃、設(shè)計(jì)、建設(shè)、管理和運(yùn)維的全過(guò)程。
“城市充滿(mǎn)韌性，并不意味著可完全避免災(zāi)害，應(yīng)通過(guò)不斷學(xué)習(xí)、不斷加強(qiáng)對(duì)災(zāi)害特征和城市防災(zāi)能力建設(shè)的認(rèn)知，以使城市能夠有效應(yīng)對(duì)災(zāi)害。”中國(guó)石油大學(xué)（華東）建筑系教授鄧慶堯認(rèn)為，韌性城市具備“百折不撓”的品質(zhì)，能讓城市人民獲得更多的安全感，“當(dāng)前，全國(guó)各地的城市更新建設(shè)正加快實(shí)施，應(yīng)該抓住這一契機(jī)，為城市注入韌性要素，既解決當(dāng)前面臨的問(wèn)題，又著力防范未來(lái)城市可能遇到的風(fēng)險(xiǎn)。”
應(yīng)完善監(jiān)測(cè)預(yù)警機(jī)制，統(tǒng)籌第三方力量推進(jìn)更新工作
城市韌性往往體現(xiàn)在常規(guī)管理技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)明確，監(jiān)測(cè)預(yù)警閉環(huán)可控，在相對(duì)確定的預(yù)期中動(dòng)態(tài)調(diào)適。
湖北黃石市是位于長(zhǎng)江中游的“百湖之市”，近年進(jìn)行了修復(fù)排水干渠、改建排澇泵站等改造工程。“黃石目前嘗試對(duì)全市中心城區(qū)10個(gè)低洼點(diǎn)位進(jìn)行實(shí)時(shí)監(jiān)測(cè)”，黃石市城市管理執(zhí)法委員會(huì)市政科負(fù)責(zé)人孟凱介紹，黃石在10個(gè)低洼點(diǎn)設(shè)置了水位監(jiān)測(cè)裝置，并接入一個(gè)名為城市生命線(xiàn)的平臺(tái)。“下雨時(shí)，可以將低洼點(diǎn)的水位信息即時(shí)反饋到平臺(tái)的指揮中心。后期我們還把監(jiān)測(cè)點(diǎn)擴(kuò)大到城區(qū)的重要道路以及學(xué)校、停車(chē)場(chǎng)等重點(diǎn)場(chǎng)所。”孟凱說(shuō)。
在沈陽(yáng)市渾南區(qū)文源街，燃?xì)馐┕と藛T正在安裝“管網(wǎng)哨兵”。“‘管網(wǎng)哨兵’就是燃?xì)夤芫W(wǎng)泄漏檢測(cè)儀，主要用于監(jiān)測(cè)重點(diǎn)風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)，可安裝在地面或地下燃?xì)夤芫W(wǎng)沿線(xiàn)窨井內(nèi)，一旦出現(xiàn)燃?xì)庑孤蜁?huì)自動(dòng)報(bào)警。”沈陽(yáng)市城鄉(xiāng)建設(shè)局燃?xì)馓幪庨L(zhǎng)何偉介紹，除管網(wǎng)燃?xì)獗O(jiān)測(cè)外，沈陽(yáng)還推進(jìn)居民用戶(hù)燃?xì)鈭?bào)警器補(bǔ)全安裝工作，進(jìn)一步完善監(jiān)測(cè)預(yù)警機(jī)制。燃?xì)鈭?bào)警器大范圍使用，為提升社區(qū)市政基礎(chǔ)設(shè)施的監(jiān)測(cè)預(yù)警能力、及時(shí)診斷管線(xiàn)故障、精準(zhǔn)判斷破損部位等奠定了基礎(chǔ)。
“當(dāng)然，增加部分智能設(shè)備和傳感器、加強(qiáng)智慧化技術(shù)的應(yīng)用、推動(dòng)數(shù)字化技術(shù)在城市地下安全領(lǐng)域落地，均是韌性城市建設(shè)中值得嘗試的舉措。”何偉還建議，制定管線(xiàn)數(shù)字化檔案，形成地下管網(wǎng)一張圖，將靜態(tài)數(shù)據(jù)和動(dòng)態(tài)數(shù)據(jù)集成在同一平臺(tái)上統(tǒng)一管理。
推進(jìn)城市更新，資金缺口怎么填？喬永康認(rèn)為應(yīng)該鼓勵(lì)第三方力量積極參與，支持行業(yè)企業(yè)統(tǒng)籌整合相關(guān)渠道資金。
以華東某市為例，該市通過(guò)吸收管線(xiàn)單位投資入股，其中城投集團(tuán)占股45%、水務(wù)集團(tuán)占股20%、供電公司占股15%、燃?xì)饧瘓F(tuán)占股20%，共建共治管廊。管廊建成后的日常運(yùn)維管理由城投管廊公司承擔(dān)。這一創(chuàng)新模式不但解決了地下管廊權(quán)屬的困境，也改善了運(yùn)營(yíng)單位入廊費(fèi)過(guò)高的問(wèn)題。而且，地下綜合管廊投資大、回報(bào)周期長(zhǎng)，為避免出現(xiàn)資金周期錯(cuò)配問(wèn)題，城投管廊公司與當(dāng)?shù)劂y行簽訂融資協(xié)議，利用銀行貸款、項(xiàng)目資本金和政府財(cái)政補(bǔ)貼，形成了可持續(xù)的項(xiàng)目資金保障機(jī)制。同時(shí)，該市研究制定了入廊收費(fèi)保障機(jī)制和實(shí)施政策，增加剛性約束條款和激勵(lì)支持內(nèi)容，增加對(duì)入廊建設(shè)項(xiàng)目的稅費(fèi)減免等優(yōu)惠政策，建立與收費(fèi)機(jī)制相協(xié)調(diào)的投融資模式，實(shí)現(xiàn)綜合管廊科學(xué)、可持續(xù)發(fā)展。
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